Febrero 1997
COAG/97/5
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Tema 5 del programa provisional
Párrafos
I. INTRODUCCION 1-2
II. LA IMPORTANCIA DE LA REFORMA AGRARIA PARA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA 3-6
-La "tercera generación" de reformas agrarias 7-8
III. LA IMPORTANCIA DE LOS INGRESOS NO AGRICOLAS Y DE LOS ACTIVOS FAMILIARES PARA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA 9-11
-Elección de las actividades familiares en el seno de mercados incompletos 12-14
IV. REPERCUSIONES DE LA SEGURIDAD DE LA TENENCIA DE LA TIERRA EN LAINVERSION EN LA AGRICULTURA 15-17
- ¿Qué tipo de participación y acceso a los mercados de la tierra se debe ofrecer a los pobres rurales? 18-20
V. A IMPORTANCIA DE LAS LIMITACIONES PARA ACCEDER A INGRESOS NO AGRICOLAS 21-23
-Efectos sobre la productividad en la agricultura 24-26
VI. CONCLUSION
ANEXO
1. En la agricultura están apareciendo nuevas tendencias y modelos. La mundialización creciente, la disminución de los presupuestos del sector público y la aparición de nuevos mercados ha desencadenado cambios profundos en el sector agrícola, tanto a nivel nacional como internacional. Muchas de esas tendencias están recogidas en la Declaración de Roma y Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación de 1996 y pueden caracterizarse según se indica a continuación:
Tendencias fundamentales del nuevo modelo agrícola
2. En el análisis que ocupa las páginas que siguen es preciso tener en cuenta estos cambios, ya que arrojan una cierta luz sobre el contexto en el que tienen lugar los procesos de reforma agraria.
3. Generalmente, la reforma de la tenencia de la tierra se inscribe en un proceso de reforma política y económica de mayor amplitud. Con objeto de reflejar la dimensión cronológica/histórica se pueden distinguir tres "tipos" o "generaciones" de reforma agraria. La primera es la reforma agraria en virtud de la cual el Estado distribuye o redistribuye tierra según unas normas discrecionales. La segunda se refiere as aquellos casos en que se compra tierra con fines redistributivos, y la tercera a aquellos en que la reforma agraria tiene lugar en el contexto de un marco institucional general que engloba los derechos y la seguridad. Además, y este aspecto es igualmente importante, la tercera generación de reformas agrarias es singular en el sentido de que no se ocupa únicamente de los grupos que carecen de tierra, sino que trata también de utilizar las reformas para fortalecer el potencial económico y productivo de los productores, cuya actividad se ve menoscabada por los mecanismos de tenencia de la tierra y por las disfunciones institucionales existentes. Estas consideraciones llevan a las siguientes conclusiones:
a) La reforma del régimen de tenencia de la tierra no consiste únicamente en un proceso de redistribución, sino que es también un medio de reconocer mecanismos existentes por parte de agricultores que ya poseen tierra.
b) La reforma de la tenencia de la tierra es, básicamente, una reforma institucional y, por consiguiente, debe ir acompañada de otras reformas, particularmente en los ámbitos de las políticas y las instituciones. Las reforma del régimen de tenencia de la tierra no propiciarán por sí solas, nuevas inversiones. Dicha reforma es un requisito previo pero no un mecanismo de inversión en sí misma.
4. La seguridad alimentaria tiene tres dimensiones -disponibilidad, acceso y estabilidad- y varios niveles de agregación, mundial, nacional, familiar e individual. De esta múltiple dimensión se desprende con claridad que la consecución de la seguridad alimentaria individual con carácter universal, que supone que se consigan logros análogos en los diferentes niveles, resulta obstaculizada o favorecida por un conjunto de factores sociales, políticos y económicos.
5. En las cuestiones relacionadas con la seguridad alimentaria y con la pobreza es necesario tomar en consideración los procesos de transición de las economías dirigidas por el Estado a otras economías más dependientes de las fuerzas del mercado. En el proceso de transición, un obstáculo evidente, especialmente en el ámbito de la agricultura, es la falta de idoneidad del marco jurídico e institucional en el que debe sustentarse el funcionamiento de los mercados competitivos. Los mercados no funcionan en el vacío, requieren información, normas por las que debe regirse la actuación de quienes en ellos participan y el establecimiento de instituciones que hagan cumplir dichas normas.
6. Muchos de los países aquejados de inseguridad alimentaria tienen una fuerte dependencia de la agricultura por lo que respecta a la proporción de la población rural y/o la contribución al PIB, y la pobreza sigue teniendo mayor incidencia en las zonas rurales de los países en desarrollo, particularmente entre quienes apenas tienen tierra o carecen completamente de ella. La producción y la productividad agrícolas es una prioridad importante en el progreso hacia la consecución de la seguridad alimentaria para todos y la reducción de la pobreza rural, y la reforma agraria cumple una importante función en el logro de ambos objetivos.
La "tercera generación" de reformas agrarias
7. Las experiencias de las reformas agrarias de la primera y la segunda generación resultan instructivas. Incluso aquellas reformas que pueden considerarse "satisfactorias" porque permitieron el acceso a la tierra a quienes carecían de ella no sirvieron muchas veces para formular políticas o u marco institucional adecuados que permitieran fomentar el desarrollo rural sostenible de los pequeños campesinos. En cambio, la reforma agraria de la tercera generación se centra en las reformas institucionales o, más exactamente, tiene en cuenta la función esencial de las instituciones agrarias para alcanzar la seguridad alimentaria. En primer lugar, considera que el acceso a los bienes de producción -entre los cuales la tierra y el agua ocupan un lugar decisivo- son la condición esencial para llevar adelante una política efectiva de alivio de la pobreza. En segundo lugar, tiene en cuenta las múltiples fuentes de ingresos a nivel de la explotación familiar. En tercer lugar, pone el acento en crear las condiciones en que se sustenta la relación inversa entre la productividad de los factores y el tamaño de la explotación, sobre la base de la ventaja de las pequeñas explotaciones en lo que respecta a los costos de supervisión, debido a la utilización de mano de obra familiar. En cuarto lugar, reconoce que para acometer con éxito ese tipo de reformas es necesaria, y se debe buscar de forma deliberada, la participación e intervención de organizaciones de la sociedad civil, ya sean de ámbito nacional o local, grupos comunitarios, ONG técnicas, asociaciones de agricultores, cámaras agrícolas, etc. En quinto lugar, esas reformas se basan en alianzas y coaliciones. Esas coaliciones son convergentes, es decir, en ellas converge una variada gama de actores con puntos de vista diferentes, e incluso antagónicos, en torno a un número reducido de cuestiones que pueden reportarles beneficios a todos ellos. En sexto lugar, aunque su principal objetivo es combatir la pobreza rural, reconoce que existen distintos caminos para alcanzarlo.
8. Estas reformas de tercera generación no pueden determinar procesos lineales o deterministas y tampoco pueden ser maximalistas, en el sentido de orientarse a un objetivo concreto -como la erradicación de la pobreza- sin cuya consecución nada podría hacerse. Y, por último, esta reformaagraria de tercera generación reconoce que las cuestiones básicas son la producción, la productividad y la competitividad, porque constituyen el fundamento del desarrollo rural sostenible. En la sección siguiente se analiza otro de esos fundamentos.
9. La importancia del empleo y los ingresos no agrícolas puede considerarse tanto desde el punto de vista de los objetivos y estrategias familiares como de las comunidades rurales y el desarrollo rural para conseguir la seguridad alimentaria. La diversificación de los ingresos puede ser de gran utilidad para desligar el consumo familiar de las fluctuaciones de la producción y los ingresos agrícolas. El Cuadro 1, en el Anexo, muestra la importancia de los ingresos no agrícolas medida sobre la base de la parte que representan en los ingresos de las familias rurales o agrícolas, según se desprende de los estudios efectuados en tres regiones en desarrollo. Aunque dicha proporción varía sustancialmente, los datos indican que en muchos casos ese tipo de ingresos tienen una gran importancia para los hogares rurales.
10. La utilización de ingresos no agrícolas como fuente de inversión constituye un vínculo importante entre la familia y la comunidad rural. Ese hecho, junto al aumento de la productividad, contribuye a conseguir una mejora de la actividad económica global en las zonas rurales. Esto es especialmente cierto en lo que respecta al crecimiento agrícola, que puede dar lugar al desarrollo rural en general mediante la creación de oportunidades de empleo en las fases iniciales y ulteriores del proceso de producción, al tiempo que el incremento de la productividad agrícola permitirá liberar mano de obra de la agricultura, con la que será posible atender la demanda de fuerza de trabajo de otros sectores de la economía.
11. Una conclusión que se desprende del análisis de los efectos de las medidas macroeconómicas desde la óptica de los modelos de adopción de decisiones microeconómicas es que el acceso a formas diferentes de capital es crucial para decidir las estrategias de los hogares en materia de ingresos y, en consecuencia, la evolución probable de la actitud y el bienestar familiar en respuesta a los cambios de política de carácter general. Carter y Mesbah (1993) efectuaron un análisis de simulación sobre los avatares de diferentes estratos del campesinado chileno en lo que respecta al mercado de la tierra en un período de acelerado crecimiento impulsado por las exportaciones agrarias. La clave en este modelo y, por ende, para definir la actitud de diferentes tipos de familias rurales, estriba en que los hogares están estratificados en función de la dotación de recursos (tipología de activos), que implican estrategias diferentes. Cada estrato se ve limitado de forma distinta por su necesidad relativa, y su capacidad, de participar en mercados rurales de factores, sensibles a la dimensión.
Elección de la actividad familiar en el seno de mercados incompletos
12. En general, existen dos conjuntos de factores que influyen en la decisión de los hogares de diversificar las fuentes de ingresos. El primero de ellos tiene que ver con el riesgo que producen los rendimientos bajos e inestables, los períodos de crecimiento cortos, la ausencia de riego, el crédito/capital/seguro, las disfunciones del mercado y la falta de tierras, y guardan relación con la intención de reducir el riesgo. El segundo conjunto de factores incluye una serie de elementos que favorecen la reasignación de los recursos hacia actividades no agrícolas, con el fin de aprovechar las oportunidades de aumentar los ingresos que existen en otros ámbitos distintos de la agricultura. Entre otros, cabe mencionar los rendimientos intersectoriales de los factores en favor de las actividades no agrícolas, las oportunidades de emigración y las oportunidades en sectores anteriores o posteriores a un sector agrícola en crecimiento.
13. Las actividades generadoras de ingresos de los hogares agrícolas y rurales dependen de su control de los activos y del acceso a los mismos. Una explotación agrícola familiar tiene una amplia gama de bienes: tierra y agua, capital productivo, ahorros y existencias de alimentos, capital humano, capital estructural, capital social, inversiones en pequeñas empresas no agrícolas, y "capital de emigración", en forma de acceso a una red de emigración. El conjunto de activos de las familias determinará en buena medida su asignación de los recursos entre diferentes combinaciones de actividades agrícolas y no agrícolas. La modificación de ese conjunto de activos en favor de uno de ellos ocasionará, probablemente, la modificación de la asignación de los recursos entre las actividades generadoras de ingresos. A su vez, los ingresos procedentes deactividades no agrícolas influirán en la capacidad de la familia de conseguir bienes y, por tanto, en su capacidad de obtener ingresos en el futuro. Las familias son entidades con visión de futuro que, en el contexto de las dificultades que han de afrontar, utilizan sus ingresos (una parte de los mismos) para construir una base de recursos que corresponda más adecuadamente a sus necesidades en materia de ingresos y seguridad. Lo que se observa en un momento determinado (por ejemplo, la correspondencia entre el conjunto de bienes y las fuentes de obtención de ingresos) es el resultado de decisiones y actuaciones anteriores que ocasionan la acumulación o la carencia de determinados bienes.
14. Las decisiones adoptadas por la explotación agraria familiar en relación con el conjunto de actividades que ha de llevar a cabo depende, pues, de los incentivos de que disponga y de la capacidad para aprovecharlos. Posiblemente, familias que disponen de tecnologías similares y con una actitud parecida ante el riesgo invertirán sus recursos de forma diferente en función de las limitaciones derivadas de un perfil distinto en materia de ingresos y bienes, así como en cuanto a la capacidad de aportar garantías. Por tanto, la inversión privada en la agricultura está determinada por factores diversos, como la seguridad de la tenencia.
15. Los efectos de la posesión de títulos de propiedad y de la seguridad de la tenencia sobre la disponibilidad de crédito y sobre la productividad agrícola pueden desglosarse en efectos sobre la oferta y sobre la demanda. Los efectos sobre la demanda tienen lugar cuando la adquisición de un título sobre la tierra aumenta la seguridad del agricultor y su certidumbre de poder mantener la posesión de la tierra y beneficiarse de inversiones, lo que redundará en la mejora de la capacidad productiva de la explotación. Cabe pensar que una mayor seguridad aumenta los incentivos para invertir e incrementa la demanda de capital y los insumos variables complementarios del capital y, por tanto, da lugar a una mayor productividad. Los efectos sobre la oferta se dejan sentir cuando la concesión de un título sobre la tierra seguro y legal mejora la capacidad de acceso del agricultor al crédito institucional más barato y a más largo plazo, dado que la tierra puede servir como garantía del préstamo.
16. La inscripción de las propiedades en el Registro puede reducir los riesgos y el costo de transacción de algunos terratenientes, pero en otros casos, en particular en el de pequeños propietarios que antes dependían de mecanismos de tenencia consuetudinarios, el riesgo y los costos de transacción pueden ser mayores (por ejemplo, en Kenya). Por lo que respecta al acceso al crédito, en Africa no existen muchas veces mercados financieros para los pequeños agricultores, ni siquiera para aquellos que disponen de un título de propiedad; son factores distintos de la rentabilidad los que determinan el crédito bancario que se destina a la agricultura. En Africa, la tierra como garantía de los préstamos es menos útil o atractiva porque las instituciones financieras se muestran renuentes, en razón de normas culturales y problemas administrativos, a ejecutar los préstamos hipotecarios. Cada vez se valoran más las rentas no agrícolas como garantía, particularmente en zonas en las que existen al menos algunas instituciones de ahorro (no necesariamente instituciones del sector formal).
17. En Africa, el nivel de inversiones en la mejora de la tierra y en nueva tecnología no ha dependido de si estaba implantado el derecho de propiedad, y en general los sistemas indígenas de tenencia de la tierra no han tenido efectos negativos sobre la productividad. Si bien es cierto que aún no se han realizado estudios definitivos y concluyentes acerca de las consecuencias que puede tener a largo plazo la introducción de títulos de propiedad sobre las estructuras agrarias, parece que el derecho de propiedad de la tierra no es suficiente para conseguir una mejora sustancial de la productividad agrícola. Puede inducir una mayor movilización del ahorro rural (cuando existe), pero si no se incrementa el crédito a disposición de los pequeños agricultores, no aumentarán necesariamente las operaciones de crédito, ni tampoco las transacciones de tierra. Lo que se necesita es, pues, un entorno institucional y un marco jurídico que alarguen, en este sector, el horizonte temporal de las decisionesque puedan adoptarse. En ello pueden tener importancia factores como la credibilidad del Gobierno y si existen o no otros mecanismos que puedan utilizarse para formalizar el compromiso del Gobierno para con los pequeños agricultores.
¿Qué tipo de participación y acceso a los mercados de la tierra se debe ofrecer a los pobres rurales?
18. Los mercados de la tierra tienden a ser muy locales e informales desde el punto de vista de la documentación de las transacciones y los derechos de propiedad, así como de la difusión de información. Ciertamente, la tierra no es un producto homogéneo y en muchos lugares su calidad varía incluso dentro de las microregiones. A menudo, los costos de transacción son muy elevados y eso supone una barrera para los pobres y un desincentivo para los propietarios de grandes extensiones de tierra. En muchas circunstancias, la normas oficiales restringían o prohibían, hasta hace poco tiempo, diferentes formas de transacciones de tierra. En esas condiciones, siguió realizándose una importante actividad informal, pero en gran medida sin registrar y muchas veces sólo eran objeto de transacción los derechos de uso de la tierra. Finalmente, ese sistema informal significa un acceso muy desigual a la información. Por ejemplo, la disponibilidad de tierra se anuncia en muchos casos a través de redes de parientes y amigos.
19. En Europa central y oriental están surgiendo ahora mercados de la tierra, que no existían anteriormente. Este proceso se está registrando en un contexto de confusión sobre las normas de asignación en la privatización de explotaciones agrícolas estatales, y de temor de una mayor proliferación de explotaciones pequeñas y fragmentadas. Si bien es cierto que es necesario ajustar estructuralmente la forma en que se efectuó la reforma agraria en el pasado, las políticas de ajuste estructural que se están aplicando en la actualidad deben incluir determinadas reformas sobre la tierra (por ejemplo, políticas de fomento del mercado de la tierra que afronten explícitamente la capacidad de participación de los pobres del medio rural y los aspectos relacionados con la inseguridad de la tenencia de la tierra). Es posible señalar, en particular, dos diferencias en la política agraria actual: a) la aplicación de estrategias orientadas al mercado, y b) el reconocimiento de la interconexión entre los mercados de la tierra y los mercados de otros factores rurales (capital y mano de obra).
20. Incluso si los mercados de la tierra fueran competitivos, es poco probable que la tierra fueran a parar a quienes carecen de tierra o tienen tierras improductivas. Para financiar la compra de tierra en mercados locales competitivos, los pobres deben reducir el consumo corriente, lo cual está fuera de su alcance. En este contexto, la segmentación supone que existen fuerzas que limitan sistemáticamente la fluidez de las transferencias de tierra de las explotaciones de gran tamaño a otras más reducidas. La segmentación se refleja también en el hecho de que el precio de la tierra por unidad es sistemática y significativamente más elevado en el caso de las parcelas pequeñas que en el de las parcelas grandes; la mayor parte de las ventas tienen lugar entre explotaciones de tamaño similar.
21. En Asia, especialmente en Asia meridional, la mayor parte de los ingresos de los hogares pobres son ingresos no agrícolas, lo cual refleja el carácter "residual" del empleo; se muestran dispuestos a aceptar ingresos más reducidos en promedio a cambio de una menor variabilidad del flujo de ingresos. En el caso de las familias de ingresos medios, mucha de las cuales se especializan en la producción agrícola con un uso intensivo de la tierra, la proporción de ingresos agrícolas y no agrícolas es muy similar. Las familias de ingresos más elevados obtienen la mayor parte de sus ingresos fuera de la explotación agrícola, dado que también tienen mayor acceso a la educación y pueden diversificar mejor la inversión y el empleo para conseguir salarios más altos en empleos productivos.
22. Las características de la producción agrícola, especialmente la relación tierra/mano de obra, es otro factor que determina la posibilidad de obtener ingresos no agrícolas. Siendo igual todos los demás factores, cabe esperar que en las zonas en las que la relación tierra-mano de obra es muy baja (como ocurre en la mayor parte de Asia) el aumento de la población y la insuficiencia de tierra impulsen a las familias más pobres a abandonar la agricultura e intentar obtener ingresos no agrícolas. Por el contrario, en Africa, la abundancia de tierra, muchas veces de mala calidad, y la escasez de mano de obra favorecen la permanencia de las familias pobres en la agricultura, mientras que aquellas que gozan de una posición más desahogada pueden responder mejor a los incentivos que les impulsan a participar en actividades no agrícolas.
23. Cuando ricos y pobres tienen las mismas posibilidades de acceso a la educación, los ingresos no agrícolas pueden tener un efecto igualitario y de reducción de la pobreza, que puede ser mayor cuando los pequeños agricultores pueden aprovechar las innovaciones tecnológicas registradas en el ámbito de la producción agrícola.
Efectos sobre la productividad en la agricultura
24. La naturaleza de los activos de que disponen las familias y de las dificultades que han de afrontar determinan en buena medida los motivos y efectos de los ingresos no agrícolas. La distribución de activos por su grado de liquidez tendrá importancia en la decisión de la familia de diversificar los ingresos. Si existe acceso al crédito, el incentivo de las familias para diversificar sus ingresos será mayor cuanto más alta sea la parte de activos no líquidos en el conjunto de activos. Análogamente, cuanto menor sea la liquidez de los activos y más difícil el acceso al crédito, mayores serán los efectos de los ingresos no agrícolas.
25. Las oportunidades de obtener ingresos no agrícolas pueden afectar de forma sustancial a la productividad agrícola al modificar la disposición de las familias a aceptar riesgos y su capacidad de hacerlo. La obtención de mayores ingresos de empleos no agrícolas o de pequeñas actividades empresariales puede permitir a una explotación agrícola familiar: a) aumentar la superficie cultivada; b) utilizar más insumos adquiridos, gracias a la mayor liquidez y a una mayor seguridad en caso de pérdida de la cosecha; c) diversificar la actividad agrícola, introduciendo nuevos cultivos o la cría de ganado, o ampliar los cultivos comerciales. Por otra parte, las actividades no agrícolas pueden competir directamente con las nuevas tecnologías por los recursos de mano de obra de la explotación agrícola, impidiendo la adopción de nuevas tecnologías intensivas en mano de obra.
26. Los ingresos no agrícolas, al tiempo que pueden servir como garantía para la adquisición de bienes agrícolas, favorecen el acceso de las familias rurales a diversos activos (incluidas la educación y la capacitación) y se produce un evidente círculo virtuoso: el crecimiento agrícola da a las familias oportunidades de diversificar el empleo y los ingresos, lo que a su vez constituye un incentivo para aumentar las inversiones en bienes agrícolas y para conseguir aumentar el crecimiento de los sectores agrícola y rural.
27. El análisis de las cuestiones de la tenencia de la tierra y los ingresos no agrícolas lleva a la conclusión general de que una multiplicidad de factores influyen en los incentivos y capacidades de los hogares para diversificar sus actividades generadoras de ingresos y alcanzar seguridad en la tenencia de la tierra.
28. Por consiguiente, las políticas relacionadas con la tenencia de la tierra deben ser formuladas en un marco mucho más amplio que hasta este momento y aprobadas a un nivel mucho más alto que el de ministro, salvo en el caso de que su mandato se extienda a toda la cadena de producción de alimentos y empleo rural, así como a la tenencia de la tierra.
29. El examen que se ha realizado en los párrafos anteriores permite establecer tres conclusiones que ponen de relieve los siguientes aspectos:
i) la importancia de analizar la relación entre la formulación de políticas y el fortalecimiento institucional, con especial atención a la función de las instituciones y los gobiernos locales en los campos de la agricultura y el desarrollo rural;
ii) el reconocimiento de la dinámica de las estrategias de generación de ingresos a nivel familiar y la necesidad de llevar a cabo encuestas, estudios de casos y análisis comparativos para orientar mejor las intervenciones normativas;
iii) la necesidad de promover colaboraciones y alianzas entre asociaciones de agricultores, el sector privado, instituciones académicas o de investigación y los gobiernos, cono decisión estratégica para incluir a los interesados, lo que permite comprender mejor la complejidad de la cadena de producción alimentaria.
30. Ante la importancia crucial de estas cuestiones para la FAO, se invita al COAG a que dé las orientaciones precisas respecto a las medidas que han de arbitrar la FAO y los gobiernos.
ANEXO
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Liberia, región occidental* |
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Tanzanía* |
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China, provincia de Yunnan |
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Pakistán |
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Chiles |
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México, ejidos |
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(1) La definición de ingresos rurales no es uniforme en todos los estudios. Por ejemplo, algunos de ellos sólo califican como tales los obtenidos de los cultivos, mientras que otros incluyen también a los procedentes de las actividades ganaderas.